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海綿城市建設步入全域推進新階段

系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設示范工作,要健全“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系,管好政府“取之于民、用之于民”的“錢袋子”,做到花錢必問效、無效必問責。

  本報記者戴正宗

  城市內澇緩解了,人居環(huán)境變美了,人民群眾點贊了?!笆濉逼陂g,在中央財政的支持下,海綿城市建設在全國許多城市陸續(xù)展開,不僅大幅緩解了城市內澇現(xiàn)象,還有效改善了城市人居環(huán)境。

  為進一步推進海綿城市建設,財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、水利部近日在聯(lián)合印發(fā)的《關于開展“十四五”第二批系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設示范工作的通知》(以下簡稱《通知》)中明確,2022年將組織第二批海綿城市建設示范競爭性選拔工作,中央財政按區(qū)域對示范城市給予定額補助。其中,入選城市最高可獲補助11億元,補助資金根據(jù)工作推進情況分3年撥付到位。

  專家表示,與“十三五”時期的海綿城市建設相比,三部門“十四五”時期將開展系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設示范工作,統(tǒng)籌考慮城市內澇防治、徑流污染控制、雨水資源化利用和水生態(tài)修復等多個目標。與此同時,示范城市要統(tǒng)籌使用中央和地方資金推進海綿城市建設。此外,海綿城市建設還要健全“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系,不斷強化績效管理激勵約束機制,將有限的財政資金用到刀刃上,管好政府“取之于民、用之于民”的“錢袋子”,做到花錢必問效、無效必問責。

  系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設

  “系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設,是財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部去年4月印發(fā)的《關于開展系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設示范工作的通知》中首次提出來的?!敝袊斦茖W研究院資源環(huán)境和生態(tài)文明研究中心助理研究員覃鳳琴告訴記者,作為海綿城市建設試點工作的一項重大突破,系統(tǒng)性、全域化推進將是海綿城市建設的發(fā)展方向,因為海綿城市建設不是單一的工程建設,海綿城市也不是獨立的某個項目,建設海綿城市需著眼于建設人水共生的和諧城市生態(tài),需采取系統(tǒng)化、全局觀的理念來推進海綿城市建設,從根本上達到優(yōu)化城市水環(huán)境、提升城市水安全的目的。

  覃鳳琴認為,本次海綿示范城市建設要在區(qū)域流域、城市、設施、社區(qū)等不同層級進行系統(tǒng)研究,統(tǒng)籌區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設,統(tǒng)籌城市水資源利用和防災減災,統(tǒng)籌城市防洪和排澇工作,遵循區(qū)域生態(tài)基礎設施連續(xù)性、完整性原則,結合開展城市防洪排澇設施建設、地下空間建設、老舊小區(qū)改造等,構建健康循環(huán)的城市水系統(tǒng),在所有新建、改建、擴建項目中落實海綿城市建設要求。

  “我們要用系統(tǒng)化、全域化的理念建設海綿城市?!盓20研究院執(zhí)行院長、湖南大學兼職教授薛濤介紹,從系統(tǒng)化角度看,海綿城市建設不僅涉及防洪排澇,還涉及水土涵養(yǎng)、地下管網、城市景觀、交通出行、污水廠提標改造等方方面面的工作。只有統(tǒng)籌考慮內澇防治、徑流污染控制、雨水資源化利用和水生態(tài)修復等多個目標,海綿城市建設才能實現(xiàn)更宜居、更安全、更節(jié)能、更生態(tài)的最終目標。從全域化角度看,海綿城市建設更應關注上下游水體斷面的質量,而并非把著眼點放在行政區(qū)域劃分上。

  “什么是海綿城市?”薛濤告訴記者,顧名思義,海綿城市是指城市能夠像海綿一樣,在適應環(huán)境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”,下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水,需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設,主要是通過加強城市規(guī)劃建設管理,充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用,有效控制雨水徑流。

  統(tǒng)籌使用財政資金建設海綿城市

  為高質量推進海綿城市建設,《通知》明確,中央財政按區(qū)域對示范城市給予定額補助。地級及以上城市中,東部地區(qū)每個補助總額為9億元,中部地區(qū)每個補助總額為10億元,西部地區(qū)每個補助總額為11億元;縣級市中,東部地區(qū)每個補助總額為7億元,中部地區(qū)每個補助總額為8億元,西部地區(qū)每個補助總額為9億元。補助資金根據(jù)工作推進情況分3年撥付到位。

  在覃鳳琴看來,中央財政補助資金會產生“一石三鳥”的作用。一是中央補助在一定程度上彌補了地方財力的不足,讓地方能夠放心地進行海綿城市建設。二是充分發(fā)揮中央資金的引導帶動作用。中央補助不但可以帶動地方政府投入資金進行海綿城市建設,還可以引導社會資本的參與。三是提高資金的使用效率。中央補助可以通過統(tǒng)籌各方面的資金,提高資金的使用效率,比如充分發(fā)揮水利、生態(tài)環(huán)保等方面資金“一錢多用”綜合效益。

  海綿城市建設涉及到的投資也不少,光是排水管網的改造就投入巨大。有城市曾做過測算,市區(qū)內現(xiàn)有的排水管網改造每平方公里大致需要1億元的投資。

  “有鑒于此,《通知》提出鼓勵吸引社會資本參與,在財政承受能力、債務風險可控的前提下,可將相關項目納入本省當年新增專項債券項目需求清單。”覃鳳琴告訴記者,“十三五”時期,很多試點城市建設主要通過PPP(政府和社會資本合作)的模式推進。雖然PPP模式在參與公共基礎設施建設方面,發(fā)揮了積極的作用,但也存在因運作不規(guī)范引發(fā)了質量不高、監(jiān)管不到位等問題,產生了一定的債務風險。所以,“十四五”時期,各試點城市要更加規(guī)范社會資本參與項目。

  “‘十四五’時期,各地開展海綿城市建設,不會完全采用PPP模式?!毖嬖V記者,隨著中央財政對地方政府債務、政府購買服務以及PPP模式的進一步規(guī)范,以前那種完全政府付費類的PPP項目在逐漸減少。按照財政部2019年印發(fā)的《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)要求,新批PPP項目必須要有30%的營業(yè)收入,否則,《實施意見》就會以“財政支出責任占比超過5%的地區(qū),不得新上政府付費項目”為由不予審批。所以,各試點城市只有將海綿城市的要素與有運營收入的污水廠資產進行“打捆”,并在滿足污水處理廠能夠產生30%以上的營業(yè)收入后,才能申請PPP項目入庫。

  將有限的財政資金用到刀刃上

  財政資金是納稅人的錢,錢是怎么花的?花到了什么地方?取得了哪些成效?這些問題是老百姓最關心的。同樣,海綿城市建設所花的財政資金,也要看績效,確保有限的財政資金用在刀刃上。為此,《通知》明確,財政部會同住房城鄉(xiāng)建設部、水利部按照預算管理有關要求開展績效評價??冃гu價結果將與中央財政資金撥付、后續(xù)批次示范城市申報名額等掛鉤。

  覃鳳琴認為,三部門對各地績效指標進行考核將會產生兩方面的意義。一方面,能夠健全“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系,明確績效管理責任約束,做到花錢必問效、無效必問責。另一方面,不斷強化績效管理激勵約束。按照權責對等原則,中央財政在明確績效管理責任的同時,賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權,調動其履職盡責和干事創(chuàng)業(yè)的積極性。績效評價結果將與中央財政資金撥付、后續(xù)批次示范城市申報名額等掛鉤,可以極大地激發(fā)地方的積極性。

  績效評價,對各試點城市完善決策、改進管理發(fā)揮了積極的作用。覃鳳琴介紹,績效指標主要包含以下幾個方面的內容:產出績效(內澇防治、雨水收集和利用)、管理績效(立法及長效機制、規(guī)劃建設管控制度、績效考核制度、投融資機制、培訓宣傳與公眾參與)、資金績效(資金下達及時性、資金的協(xié)同性、資金使用的有效性)、滿意度(公眾對海綿城市建設的滿意度)。

  “對于海綿城市建設開展績效評價,從技術的角度講,有一定的難度。那就是,如何對‘海綿體’進行計量?!毖嬖V記者,建海綿城市就要有“海綿體”。城市“海綿體”既包括河、湖、池塘等水系,也包括綠地、花園、可滲透路面這樣的城市配套設施。雨水通過這些“海綿體”下滲、滯蓄、凈化、回用,最后剩余部分徑流通過管網、泵站外排,從而可有效提高城市排水系統(tǒng)的標準,緩減城市內澇的壓力。

  “比如,作為‘海綿體’,下沉式廣場,以及各種濕地在把雨水的遺留污染進行削減后,其發(fā)揮的作用如何用監(jiān)測儀器進行監(jiān)測呢?與此同時,相關部門怎么才能做好對海綿城市建設進行長期的跟蹤,確?!>d體’正常發(fā)揮作用等都是待解的難題?!毖龑τ浾哒f,“從技術角度講,相關部門對海綿城市建設進行全面的績效管理,特別是在指標化、實時化、全面跟蹤化等方面,所付出的成本會相當高,技術管理難度也相當大。有鑒于此,我們要充分認識海綿城市績效評價目前所存在的困難,并拿出行之有效的方案,對海綿城市建設進行全方位的績效管理?!?/p>


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